貧困と気候変動：政策立案者に待ち受ける恐ろしい選択肢［英エコノミスト］

あなたが発展途上国の財務大臣だとしよう。税金の取り分が期待はずれだった年の終わりには、お金が底を尽きかけている。診療所で使われる医療費は感染症の抑制に役立つし、開発の専門家にとってこれほど有効な資金の使い道はない。しかし、そのお金をクリーンエネルギーへの切り替えに対応できる送電網の建設に使うこともできる。長い目で見れば、汚染は減り、農地の生産性は上がり、洪水も減る。端金の賢い使い道はどちらだろうか？　急性の貧困をただちに緩和することと、地球を焼くのを止めるために自国の努力をすること？

この思考実験は、国際機関と発展途上国が現在直面しているジレンマを単純化したものである。6月22日、政治家たちは「新しい世界金融協定」を設計するためのサミットのためにパリに到着した。その目的は、気候変動のコストをどのように分散させるかを考えることだった。フランスのエマニュエル・マクロン大統領を除けば、西側諸国の首脳は参加しなかった。それゆえ、豊かな国々が1ドルも追加拠出することなくジャンボリーが終了したのは、さして驚くことではない。代わりに出席者たちは、貧困削減を目指す多国間機関の最大手である世界銀行とIMFをいじくり回した。アクションの欠如は、痛みを伴うトレードオフが待ち受けていることを意味する。

貧しい国々のグリーン化を支援するには、莫大な資金が必要だ。2000年当時、中国を除く開発途上国の年間炭素排出量は30％未満だった。しかし、2030年までには、その大半が途上国から排出されることになる。ロンドン・スクール・オブ・エコノミクスのシンクタンクであるグランサム・インスティテュートは、この時点で貧しい国々が排出量を削減し、気候変動から経済を守るためには、年間28億ドルを費やす必要があると見積もっている。同研究所は、これらの国々が貧困に対処し続けるためには、医療や教育などの分野にも年間30億ドルを費やす必要があると考えている。この数字は上昇する可能性がある。コロナ以降、HIVによる死亡者数から絶対的貧困人口に至るまで、開発指標の向上は停滞している。

世界は現在、このような金額には到底及ばない支出をしている。信頼できるデータが入手可能な最新の2019年には、気候変動と開発を合わせてわずか24億ドルが費やされたに過ぎない。グランサム・インスティテュートによれば、豊かな国々と開発銀行は、年間不足額のうち少なくとも10兆ドルを負担しなければならない（残りは民間セクターと開発途上国自身から直接拠出されるべきである）。2009年、富裕国は2020年までに年間1,000億ドルの新規資金を提供することに合意した。それ以来、富裕国は毎年目標を達成できず、2020年にはわずか830億ドルにとどまった。気候変動資金と国内難民への支出を除けば、OECD諸国からの援助は過去10年間横ばいである。

米国のジョー・バイデン、ケニアのウィリアム・ルート、アラブ首長国連邦のムハンマド・ビン・ザイードなど、多くの世界的指導者が最近の記事で、「貧困削減と地球保護は一致した目標である」と確信していると書いている。いくつかの政策は、その両方に有効な解決策を提供している。持続可能な農業は、排出量を削減し、食料供給を気候変動から守り、飢饉のリスクを軽減する。マングローブの保護は、炭素を隔離し、高潮から保護し、漁師の生活を助ける。あらゆる面で、気候変動による被害は開発をより高価なものにし、気候変動を食い止めることは開発をより安価なものにする。

しかし、整合は可能だが、それはまた稀なことでもある。排出量削減のための支出は、必然的に汚染度の高い中所得国を対象とすることになり、貧困削減のための支出は、貧しい人々が暮らす低所得国を対象とすることになる。1990年以降の発展途上国72カ国のデータを分析したIMFの研究者たちは、年間GDPが1％上昇すると、排出量は平均して0.7％上昇するという残念なパターンがあることを発見した。

その理由は単純である。成長産業は大量の電力を必要とする。大規模で機械化された農業は多くのスペースを必要とし、その成長が森林破壊の主な原因となっている。アフリカ開発銀行（AFDB）は、アフリカには2025年までに160ギガワット（GW）の発電能力が必要だと予測している。現在、アフリカ大陸の再生可能エネルギー発電量はわずか30GWほどである。アクラで最近開催されたアフリカ輸出入銀行の年次総会では、グリーン転換のためにいかに金属を採掘するかが話題になった。

理論的には、次世代の工業化諸国は、石油やガスで動く電気系統ではなく、再生可能な送電網を使って成長することができる。アフリカには他のどの大陸よりも太陽光発電の可能性があり、バッテリーに利用できる鉱物も豊富にある。しかし、グリーンな成長は可能であるにもかかわらず、実現には至っていない。古い電気系統を交換し、新しい技術を導入するには、発展途上国にとってはあまりにもコストがかかりすぎるからだ。2050年までに正味排出量ゼロを達成するためには、途上国は2030年までに少なくとも3,000億ドルを再生可能エネルギーに費やさなければならない。

緑の夢

このように、不足している資金を回避する方法はない。パリでのわずかな進展が示すように、援助支出の大幅な増加はありえない。この会議の後、援助国と世界銀行は、異常気象による災害が発生した場合、さらに返済を停止することを計画しており、富裕国から特別引出権（IMFが各国の中央銀行のバランスシートに割り当てる金融商品）を小額ながら再利用した。約束された資金の一部はどこから調達されるのか、その支出の仕組みはまだ明らかにされていない。

アフリカの政治家たちからは、より野心的な提案が出された。その中には、世界的な税制や、ルートが言うように「株主の人質ではない」新しい国際金融機関の構想も含まれていた。それらは突飛なものとして扱われた。「誰が課税するのか？　誰のために？」とマクロンは訊いた。マクロンが支持する世界的な海運税でさえ、何年にもわたる政治的対立に直面している。ある財務相は「数ヶ月もすればすっかり忘れてしまうだろう」とため息をついた。「世界的な利益と国益の衝突がある」。ルートはこう言う。「そして、国益は常に勝利する」。

これは2つの暗いトレードオフを生む。ひとつは、各国政府の優先順位だ。準備不足とうだるような気温を考えると、発展途上国は気候変動に対して最も脆弱な国のひとつである。今後数十年の間に、汚染と猛暑は人々の健康を悪化させるだろう。自然災害は大混乱を引き起こし、莫大な復興費用をもたらすだろう。しかし、短期的には、各国政府は化石燃料なしで成長する方法がわからない。電力網の欠陥やエネルギー不足が経済の足かせとなり、政府関係者は電力不足に頭を悩ませている。石油、ガス、その他の原産物資は、輸出国にとって貴重な外貨獲得源である。IMFの報告によれば、化石燃料からの収入がなければ、エクアドルやガーナを含む少なくとも12の貧しい国々が、手に負えないほどの債務負担に直面することになる。政府は化石燃料の恩恵に必ずしも責任を負っているわけではないが、それでも汚染物質は近年、アフリカの社会支出や年金負担に何十億ドルも支払ってきた。

公共サービスの財源を確保しなければならないという短期的なプレッシャーは強い。昨年、債権者と公務員への支払いを終えたザンビアには、予算のわずか13％しか残っていなかった。ザンビアは極端な例だが、ほとんどの発展途上国の政府にはほとんど余裕がない。「廃棄物処理工場や大きな防潮堤を建設するために、補助金や学資、医療費を取り上げることを有権者にどう正当化すればいいのでしょうか」とある財務大臣は尋ねる。「もちろん20年後には役に立つだろうが、今かかる費用が問題なのだ」。彼は、首都の学校建設費はこの10年で2倍になったと見ている。「肺疾患を治療する病院と、電気バスに切り替える病院のどちらかを選ばなければならなくなったらどうでしょう？」

その結果、発展途上国は、2015年のCOP21会議で初めて提示された国家気候目標から大きく遠ざかっている。インドネシアでは少なくとも2030年まで、電力の60％を新しい石炭発電所が供給することになる。それに伴う炭素排出は、同国がCOPに提出した最近の排出目標からさらに遠ざかることになる。2019年から2027年にかけて、ブラジルの政策立案者たちは、頻発する干ばつによる水力発電不足を回避するために、石油とガスに5,000億ドルを費やす予定だ。「アフリカ諸国には、化石燃料からの公正な撤退計画が必要です」と、シンクタンクであるAfrican Centre for Economic TransformationのMavis Owusu-Gyamfiは言う。

マタイ効果

そこで国際金融機関は次のトレードオフに直面する。できるだけ早く排出量を削減すること、あるいは気候変動を「緩和」することが目的であれば、中所得の大国に安価な融資や助成金を投入するのが最善の方法である。昨年、インドネシアの石炭エネルギー産業は、サハラ以南のアフリカから南アフリカを除いた国よりも多くの二酸化炭素を排出した。同国の石炭火力発電所は、政府が安価な融資や助成金で早期撤退を促さない限り、2050年まで採算が取れるだろう。IMFの研究者によれば、2050年までに石炭火力発電所を廃止するためには、2030年まで毎年3,570億ドルを3つの中所得国（インド、インドネシア、南アフリカ）に供給する必要があるという。バルバドスのミア・モットリー首相は、パリで開催された会議でマクロンと共同ホスト役を務めたが、世界銀行に対し、通常は最貧国向けに用意している安価な融資を中所得国にも提供するよう働きかけている。

中所得国では、民間資金を呼び込みやすいため、ドルはさらに増える。パリでは、世界銀行の新総裁であるアジェイ・バンガが、譲許的な融資を必要とする保証や保険制度に関するアイデアにあふれたグループを率いた。民間部門が大きく、ビジネスが比較的容易な中所得国がその大半を占めるだろう。そのような国々はまた、気候変動から身を守るためのコストのかかる適応策よりも、見返りのあるクリーンエネルギーへの欲求が強い。「毎月、石油・ガス会社がドアをノックしてくる。私の森林を守るために、どれだけの（民間企業が）ノックをしたかご存知ですか？あるアフリカの大臣は言う。ケニアと豊かな国々は、5月にアフリカのための人道的な資金集めを主催した。先進国は70億ドルの目標のうち、わずか24億ドルしか拠出しなかった。

これまでで最大の気候変動融資プロジェクトは、銀行、富裕国、民間企業からの融資や助成金からなるジェット・パイプ、つまり「公正なエネルギー転換」パッケージであり、中所得国を化石燃料からよりクリーンなエネルギーへと導くことを目的としている。インドネシアのパッケージは200億ドル相当で、そのうち約100億ドルは他国政府から安い金利で調達したものだ。南アフリカは85億ドルの譲許的資金を獲得している。このような計画は、一石二鳥である。インドネシアが国家エネルギー計画ではなく、ジェット・プールの約束を守るなら、2030年の年間電力排出量を290メガトンに抑えることになる。これには複数の石炭発電所を閉鎖することが含まれ、1.5℃の温暖化で済む世界に必要な排出量に近い数少ない国のひとつとなる。

補助金は開発金融の金鉱である。しかし、その額には限りがあるため、これまで安価な資金に頼ってきた低所得国が資金不足に陥ることが懸念されている。そのような国の閣僚たちは、エネルギー転換のための資金不足を懸念している。支援がなければ、化石燃料設備への投資で生じた座礁資産を抱えることになり、その需要はほとんど見込めないからだ。しかし、それ以上に心配しているのは、医療や教育への支出を削減しなければならないということだ。最終的には、選択の余地はほとんどないだろう。2021年には、開発援助団体からの助成金や低額の融資のうち、最貧国への融資は4分の1以下になり、10年前の3分の1近くから減少した。ナイジェリアやパキスタンを含む80の貧しい国々は、2021年に合わせて220億ドルの緩和および適応援助を受けたに過ぎない。昨年、サハラ以南のアフリカへの二国間援助は8％減少した。

パリでは、ケニアとチャドの両大統領がイベントを開催し、債務救済に関して富裕国が麻痺していることを批判した。「少しは理解してほしい」とルートは訴えた。驚いたことに、彼らは中所得国により寛大な条件での融資を求めるモトリー女史のキャンペーンを支持しなかった。また、プライベートでは、欧米の偽善に苦言を呈した。ヨーロッパの指導者たちは、貧しい国々に化石燃料への補助金をやめ、国内のエネルギー源としてのガスや石炭の開発を完全にやめるよう求めている。その一方で、国内では石炭発電所を稼働させ、ロシアのウクライナ侵攻を受けてアフリカからのガス輸入を増やしている。

世界最大の気候変動・開発融資機関である世界銀行は、この2つの目的の板挟みになっている。アメリカの財務長官として世界銀行に絶大な影響力を持つジャネット・イエレンは、昨年のアフリカ視察の大半を気候変動ファイナンスの質を嘆くことに費やした。シンクタンクのCentre for Global Developmentの調査によると、世銀が2000年以降に立ち上げた2,500の気候変動融資プロジェクトは、排出量や、より暑い世界に対する各国の備えに対して、ほとんど明確な影響を与えていない。これらのプロジェクトは環境に配慮したものであるにもかかわらず、融資された資金のほとんどは世銀の貧困削減を目的としたものであった。

実際、気候変動に関して世銀が問題を抱えている理由のひとつは、世銀が貧困問題に取り組んでいることにある。世銀は、気候変動のために支出した資金の影響を追跡する新しいシステムを立ち上げる予定だ。また、さらに前進するための提案も数多くある。その中には、すでに総融資額の3分の1以上を占めている気候変動への融資をさらに増やすことや、職員がボーナスを得る基準を、融資額から民間融資の誘致額へと変更することなどが含まれる。このような提案は、世銀を固定化することで貧困削減のための資金の流れが弱まるのではないかという低所得国の懸念を助長している。

財政問題

パリの舞台裏では、断層が固まった。国際金融界には、気候変動が最優先課題だと考える者もいる。彼らが主張するのは、住むべき地球がないのであれば、貧困削減などどうでもいいということだ。グランサム・インスティチュートのヴェラ・ソングウェは言う。「これは気候変動にはない贅沢です」。一部の国々がグリーン転換によって豊かになることを望んでいる。とはいえ、この陣営は、アフリカの国々を含め、すべての国が正味の排出量をゼロにする必要があると主張する。膨大な資金を最も排出量の多い国々に振り向けるべきである。民間資本を参加させるための妥協も必要だ。多国間開発銀行には融資を判断する新しい基準が必要であり、各国政府には気候変動資金を効果的に使うための支援が必要である。

他の意見はこうだ。慈善団体ゲイツ財団の最高経営責任者であるマーク・スズマンは、「人的資本への基本的な投資を犠牲にしてまで（気候変動資金を）導入しないでほしい」と言う。グリーン・トランジションは、熟練労働者の健康や教育の向上による生産性の向上が基礎となって初めて機能すると、このグループは主張する。このグループのメンバーは、中所得国が彼らが主張するほどの援助を必要としているのか疑問に思っている。最貧国は、排出量制限を伴う資金ではなく、適応のための気候変動資金を得るべきだと彼らは主張する。

何が適応資金とみなされるかは、早くから論争の的となっている。開発陣営は、「気候レジリエンス」を高めるための支出をカウントしており、これには雨水排水溝を学校に提供することや、子どもたちにグリーンテックについて教えることが含まれる。気候変動陣営は、これを「グリーンウォッシング」と呼んでいる。国際的な金融機関が、発展途上国にそのような資金をどう使うかについて主な発言権を与えるのではなく、自分たちの間でこのような議論をしているという考えは、地元の大臣たちを激怒させている。小規模の金融機関でさえも味方をしようとしている。中国が主導するアジア投資インフラ銀行は、融資のすべてを気候変動資金にシフトすることを検討している。アジア投資インフラ銀行は世界銀行とは異なり、貧困削減に重きを置いていない。「それは）二次的な優先事項になるだろう」と、ある関係者は肩を落とす。

この記事の取材中、記者はこの議論に携わる20人以上の経済学者、金融関係者、政策立案者に話を聞いた。気候変動と開発のどちらを優先すべきかという質問に対して、彼らの忠誠心は真っ二つに分かれた。世界がより暑くなり、貧困がより切迫したものになるにつれ、その溝は広がるばかりだろう。■

From "The choice between a poorer today and a hotter tomorrow", published under licence. The original content, in English, can be found on https://www.economist.com/finance-and-economics/2023/06/27/the-choice-between-a-poorer-today-and-a-hotter-tomorrow

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翻訳：吉田拓史、株式会社アクシオンテクノロジーズ