なぜ中国は石炭発電に過剰投資してきたか

カーネギーメロン大学(CMU)のMengjia Ren博士らは2013年から2016 年までの石炭発電プロジェクトの許認可記録を用いて調査したところ、許認可権限が地方分権化された後の石炭発電の認可率は約3倍になり、石炭生産量の多い地域ほどその効果が大きくなると主張している。

なぜ中国は石炭発電に過剰投資してきたか

2005年以来、中国政府は、中国のエネルギーシステムを石炭から離れ、より環境に優しいエネルギー源へと移行させるための野心的な取り組みを行ってきた。政府は歴史的に前例のない再生可能エネルギーの拡大を支援しており、風力発電と太陽光発電(PV)の容量は2017年までに米国の2倍、2016年までには米国の2倍にまで急成長している。

この成長は、2005年に可決され、2009年に改正された画期的な再生可能エネルギー法によって作られた再生可能エネルギー政策の枠組みによって大きく可能になった。しかし、逆説的なことに、中国は同時に、石炭火力の大規模な能力拡大に多額の投資を行ってきた。2010年から2015年にかけて、中国の石炭火力発電容量は660GWから884GWに増加し、2015年だけでも200GW近くの新規石炭火力発電容量が認可された。

2016年には、環境影響評価(EIA)のために提出されたすべての石炭発電プロジェクトを2020年までに稼働させた場合、中国は200GWの石炭発電の過剰生産能力に直面すると試算されていた。華北電力大学 のYu Fengらは、ベースラインシナリオでは210GW程度、ハイシナリオでは240~260GW程度の過剰規模になると試算した(Feng, 2018)。同時に、中国の再生可能エネルギーの削減率は驚くべき高水準に上昇しており、2016年には風力エネルギーの17.1%、太陽エネルギーの19.81%が削減された。既存の配電システムを考えると、石炭発電容量の増加は再生可能エネルギーの利用をさらに押しのけ、中国の環境の質をより大きなリスクにさらし、グリーン経済に向けた中国の進展を遅らせることになるだろう。

中央政府は2016年3月から、全国の石炭発電への投資を停止するための一連の政策を発表し、2016年と2017年には最大90GWの容量の石炭発電プロジェクトを中止・停止した。

カーネギーメロン大学(CMU)のMengjia Ren博士らは、長年の市場ルールが、新規投資に対するプラスの利益を効果的に保証することで、電力会社の投資に対する永続的なインセンティブを生み出していたことを論じている(Ren, 2019)。このようなインセンティブの意味合いを単純なモデルで実証し、新たに収集した石炭火力発電プロジェクトの許認可記録のデータセットを用いて、その予測を行なったところ、2014年の石炭火力発電の許認可権限の地方分権化が大きな役割を果たした事が判明したとRenらは主張している。

Renらのワーキングペーパーによると、地方分権化により、長年の火力発電への過剰投資の傾向にあった重要な歴史的「ブレーキ」が取り除かれ、承認権限が地方分権化された後、石炭火力発電の承認率は3倍になった。これは、地方自治体が、新規発電所建設による短期的な景気刺激効果を重視し、過剰な火力発電容量がもたらす長期的な問題を重視しない傾向があったためだ。

重要な問題の1つは、再生可能エネルギーと石炭火力発電所が利用量を競い合うルールに関連している。華北電力大学のXiaoli Zhaoらは、地方自治体が環境政策の目的よりも経済成長を優先させるインセンティブが、クリーンエネルギーを推進する中央政府の政策を弱体化させていると指摘している(Zhao, 2013)。

中国では1980年代に入ると、市場重視の改革により経済成長が加速し、電力需要が急増した。その際、発電能力の不足が産業の拡大を阻害する要因として急速に浮上した。政府は電力投資を促進するために、すべての石炭火力発電機に年間の稼働時間を比較的均等に設定し、稼働時間の目標値を維持するための年間契約に基づいて発電機を設置した。

経済的にはこの配分ルールは、需要が生産者間で均等に分配されることを保証するものであった。これは、新規参入によって既存企業の売上高が減少し、さらに過剰参入を誘発する「ビジネス・ステーリング効果」の可能性を高めたとされている。

中国では、1980年代に急増した電力需要に対応するため、操業時間の均等化に加えて、すべての借入の元利金の返済と、石炭火力発電所ごとの合理的な利益率を確保するために売電価格を設定する制度を導入した。しかし、中国はすぐに、このような「収益率」政策では発電事業者がコスト管理に投資するインセンティブがほとんどないことに気がついた。そこで政府は2003年に「ベンチマーク・オングリッド電気料金」という仕組みを導入し、省内のすべての石炭火力発電所に一律の電気料金を設定した。このベンチマークは、各省の発電の平均的な社会的コストを反映し、発電事業者にコスト削減のインセンティブを提供することを目的としている。石炭火力発電所は、各省で行政が設定した電力料金の下で利益を得ることができたが、運転コストを削減することで、さらに利益率を拡大することができた。中国の石炭発電事業は、発電枠制度と規制された電気料金政策により、ほとんどリスクのない事業となっている。

前出のRenらのワーキングペーパーによると、2014年末に石炭発電プロジェクトの承認権限が中央政府から地方政府に分散化された際には、承認時間が大幅に短縮され、発電事業者の参入コストが低減された。また、地方公務員のキャリアアップにおいて短期的な経済成長が重要であることを考えると、地方政府による承認権限の分散化は、最も悪用される可能性が高いことを示している。経験的に、承認権限の分散化が石炭発電プロジェクトの承認に経済的にも統計的にも有意な正の効果を見出した。石炭産業が大きい省ほど、新規石炭発電投資を承認する可能性が高かったという。

参考文献

  1. Ren, Mengjia and Branstetter, Lee and Kovak, Brian and Armanios, Daniel Erian and jiahai, yuan, Why Has China Overinvested in Coal Power? (January 2019). NBER Working Paper No. w25437, Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=3315243
  2. Feng, Y., Wang, S., Sha, Y., Ding, Q., Yuan, J., & Guo, X. (2018). Coal power overcapacity in China: Province-Level estimates and policy implications. Resources, Conservation and Recycling, 137(May), 89–100. https://doi.org/10.1016/j.resconrec.2018.05.019
  3. Xiaoli Zhao, Sufang Zhang, Yasheng Zou, Jin Yao,To what extent does wind power deployment affect vested interests? A case study of the Northeast China Grid, Energy Policy, Volume 63, 2013, Pages 814-822, ISSN 0301-4215, https://doi.org/10.1016/j.enpol.2013.08.092.

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